日本環境監測市場化運作模式的經驗及啟示

發表時間:2019-06-12 12:48

由于我國環保監測行業飛速發展,市場化改革在監管機制、市場規范等多個方面都存在問題。日本在環境監測的市場化發展方面起步較早,1993 年日本頒布的《環境基本法》中就列出了除政府部門( 環境省、地方自治體、國土交通省、厚生勞動省、農林水產省) 外的社會組織參與標準,對企業自行監測、社會組織監測、商業化監測組織監測行為進行了權力與職責范圍說明,在近20 年的發展中,日本已經形成了十分成熟和完善的環境監測市場化發展機制。研究主要總結日本環境監測市場化發展的現狀,整體運作機制和優點,并對中國環境監測市場化發展提出建議。


1 日本環境監測市場化發展現狀

1. 1 日本環境監測相關規范

日本環境監測相關的法律法規與技術規范體系早在20 世紀90 年代末已經初步成型,主要包括以下3 個方面:第一,基本法。1993 年日本頒布了《環境基本法》,其中第一條就明確說明了環境保護的基本理念,并闡明國家、地方公共團體、企( 事) 業者應承擔各自的環境監測責任,這為日本環境監測的市場化提供了基本的法律支持。

第二,針對類型化環境污染問題的防治與控制標準法律。其中包括《工業用水法》( 1956 年) 、《大氣污染防治法》( 1968 年) 、《噪聲控制法》( 1968年) 、《噪音控制法》( 1968 年) 、《水質污濁防治法》( 1970 年) 、《關于農業用地的土壤污染防治法律》( 1970 年) 、《惡臭防治法》( 1971 年) 、《關于特定工廠配備公害防治組織的法律》( 1971 年) 、《振動控制法》( 1980 年) 、《二口惡英類對策特別措施法》( 1999 年) 。所有法律均說明了環境監測可由地方政府、企業、社會團體共同參與,為市場化運營提供了基本條件。同時在環境監測維護方面,大量地方性法律都采用了“政府規劃、民間投標、企業內控”的三方制約模式,這也是日本環境監測最為普遍的市場化運營基礎模式。第三,監測標準。日本環境監測的技術標準是在《工業標準化法》的基礎上建立的工業標準( JIS) ,這一標準由政府進行控制,環境廳負責編制,地方政府負責統一標準宣傳,這為環境監測市場化運行提供了基本的標準統一保障。

1. 2 日本環境監測組織結構中的社會成分

日本現行的環保法律體系中,一類法為《環保基本法》,是作為所有環保相關法律的基礎; 二類法為各類有特定環保領域指向的專業法律,例如《大氣污染防治法》等,其中二類法均有相關領域環境監測的社會組織參與[3]。普遍的要求如下: 環保監測的被監測主體為企業,企業中監測工作的負責人一般為國家部門指定的專職管理員,不直接受雇于企業,需要通過國家相關資格考試認證; 地方政府環境監測中的技術性監測職能可以分配給社會組織來提升環境監測過程的專業性。這種分工模式的優點在于,在降低行政部門環境監測經費投入的情況下也將其作為一項經濟性項目為生態經濟發展提供幫助。

在這樣的法律和管理體系下,日本環境監測組織結構中除政府行政部門外,有許多社會成分能夠參與進來,專業化的營利性環境監測組織、企業、社會公眾分別承擔了技術、管理和社會監督的職能,并形成以社會責任和社會效益為核心的利益體系,實現了經濟效益、環境效益與社會效益的有效均衡發展。

1. 3 政府部門與社會機構間的不同分工

通過前文分析可知,日本環境監測的責任分配不僅限于政府部門,社會組織也承擔了部分責任,兩者在職能上有所差異,但存在相輔相成的互補關系。以城市環境監測為例,其中:政府部門按照職能不同分為環境保護、環境事業、環境技術支持3 類部門。環境保護部門負責地方性環境監測法律法規的制定等工作; 事業部門負責環境監測相關的策略制定并負責與社會部門之間的協調與對接; 技術部門對內負責環境監測標準、內容和范圍的制定更新,對外負責環境監測的認證、資質審核等技術支持。由此來看,日本環境監測工作中政府主要負責規則性的劃定、綜合監督和技術指導,在監測職能方面更多的交由社會機構承擔。社會組織中不同成分承擔了不同的職能,雖然法律規定了相關社會組織的職能,但是絕大多數情況下社會組織職能的發揮都是依靠自覺。在環境監測體系中,企業作為污染源頭,依照法律自覺開展內部污染監測和管理,除受國家標準認證的專業管理人員提供工作指導外,具體監測工作由企業自身承擔; 社會技術組織與政府之間為委托和雇傭關系,行使部分政府權利,承擔政府在環境監測方面部分責任,但在職能分配中主要承擔了低公益性的環境監測職能,社會技術組織與政府之間的委托關系中有直接雇用關系的比例較少,更多是由政府引導,以企業間接雇用社會技術組織為主,組織向企業提供有償的環境監測及污染治理服務,同時向政府承諾透明、公正的環境監測與監督責任; 社會公眾一般是出于納稅人意識和公民自覺對環境污染問題進行監督,對于發現的任何環境污染與破壞問題都可向政府進行舉報或投訴從職能分工來看,日本環境監測的市場化發展過程中真正轉向市場化運作的主要職能為專業監測,其中與環保監督公正相關的綜合監測職能仍保留在政府內部,而市場化運作并沒有強制性,民間組織只要認為監測行為可盈利且技術條件與能力符合,就可以向政府申請環保監測業務許可,而市場體系的建設則交由市場本身自主孕育。在這樣的體系下,政府掌握了總體監督、技術規范和約束能力,市場內部企業受自身責任約束技術成本考慮與專業的監測技術機構合作,但同時社會組織與企業之間的利益關系不影響監督的公正性,并且社會公眾的自主監督也為環境監測的公正性提供了一定輔助,在環境監測社會價值保障的同時也避免了過度市場化發展對環境監測本身的公正性造成扭曲。

1. 4 環境監測市場運作的基本模式

日本目前的環境監測主要有2 種市場化運營模式,均是以政府主導,社會團體與企業共同參與。一種是設備委托模式,這種合作主要是在政府監管需求下出現的,政府部門由于技術的專業性相對偏低,而且專業管理需要投入較高的人力資源成本,因此需要借助社會組織幫助運行,這也是少數的由政府與社會組織之間直接建立利益化雇傭關系的合作模式。社會組織承擔系統建設所需的設備、技術等支持,政府絕大多數情況下僅對設備進行租用,這能夠在很大程度上降低單次投入的成本,控制環境監測經費的平衡支出; 二是項目委托模式,這種合作模式主要是在企業環境保護責任的驅使下出現的,政府部門作為企業責任的約束者在其中起到了隱性的引導作用,企業在內部監測項目的建設中向社會專業技術組織購買項目建設服務。

在市場化運營與管理方面,政府部門承擔了主要的監督職能,其中: 地方環保局對環境監測的市場化行為全面負責,包括監測方案、監督方案、最終監測結果的接收等工作,同時負責最終的技術統計匯報與公眾發布; 社會團體在獲得政府部門的資格認證后可進行監測代管和監測分析業務,依照具體的承接業務,向環保局提交相應的報告,整體運行方式多樣化,且均為完全市場化經營; 社會公眾參與環境監測技術性工作的內容較少,大多數是由社會團體承擔,利用節假日實踐對社區環境樣本采集,整個活動的經費為少量國家財政補貼和大量社會募捐構成,強調了社會參與的民主監督的積極性引導。


2 日本環境監測市場化發展對中國的借鑒價值

日本在近20 年的環境監測市場化改革過程中收獲了諸多改革成效,其中最成功的特點有三:

第一,市場化條件下利益驅動力帶動了環境監測市場化運營模式的不斷優化。對比傳統的政府全權監測來說,市場化條件下的環境監測技術領域較為分散,很多專業技術機構的參與使得整個環保行業的發展呈現更為明顯的專業化,管理方式也更為復雜。但持續的市場化運行逐步幫助環境監測行業實現了市場內部機制的自主優化,過程中運營模式復雜化的問題也逐步得到改善,例如設備租用模式中的產權歸屬與管理等爭議問題逐步解決、監測機構資質與能力認定標準得到細化、代管代建項目的招投標模式逐步完善,這些都在一定程度上構成了當前日本較為完備的環境監測市場體系。

第二,市場化運作推動了政府管理模式的深化改革。在環境監測的市場化運行中,政府部門明確承擔了規范制定、運營管理( 包括運營主體管理和運營行為管理) 等職責,而以往的現場監測大部分交由社會部門承擔,政府部門得以解放出更多的資源、空間投入到監管和行政職能的優化上來,政府在環境監測中所承擔的職責有了明顯精簡,同時效能也得到了顯著提升。

第三,日本環境監測的市場化沒有完全等同于市場化,公眾參與只是市場化的一個組成部分。日本通過政府的積極引導帶動社會組織參與社會環境監測和市場行為監督,有效運用了社會資源,但并未將監督職能完全交予社會,社會力量只是其中的一種輔助;社會專業機構在環境監測中也主要承擔技術實踐,實施標準仍由政府制定,結果的真實性與可靠性也是由政府技術部門負責驗證。


3 中國環境監測市場化發展建議

3. 1 強化法律規范的全面性和技術標準的統一性

首先,可以參考日本在環境保護與污染控制方面的法律體系,逐步完善專項污染領域的防治法律標準,明確具體的制度規范,提供細化的責任分配參考模式,例如對政府部門控制權、監測公司、污染源企業責任等的限定說明,保證各類專項環境污染問題的市場化運行都能夠有可供參考的法律標準。其次,可以借鑒日本在環境監測技術標準方面的統一原則,由政府部門進行統一的標準制定( 包括監測設備、監測過程和方法、監測結果的形成模板等統一規范) 。

3. 2 逐步充分開放環境監測的社會組織準入標準

市場本身是一種開放性體制,過度的限制不利于市場化機制的形成。因此政府部門應當重視培育更加透明、開放的市場,同時保障運作的規范化。為了保證市場體系的健康發展,政府應當針對環境監測技術標準、組織標準、服務費用標準等進行全面說明,并逐步放開技術和能力以外的限制標準,促進環境監測的市場化發展。同時政府也要逐步認清自身在環境監測中的核心職能,逐步開放非公益性的監測項目,合理運用市場化條件推動環境監測體系的革新,并由此控制政府資金投入。

3. 3 市場化發展過程中重視監督體系的同步完善

結合日本經驗來看,環境監測的市場化發展過程中政府的監督職能也在完善,結合國內現狀來看,政府部門需要完善2 個重要的監督職能:

第一,對社會團體認證中的技術人員素質監督。這一監督內容主要針對社會團體中技術人員的專業技能水平、專業知識儲備水平( 例如目前日本所采用的資格認證方式) 。中國現階段也在采取此種方式,但環境監測作為高社會價值與環境價值的工作,其對技術的依賴性較高,同時工作結果需要服務于政府,因此技術人員的素質監督是必要的,需要逐步完善。

第二,對社會團體提供的環境監測信息進行質量監督。市場本身存在普遍的趨利性特點,而環境監測市場化發展過程中,企業受利益驅動可能會與專業監測機構進行合作,導致社會組織提供不準確的環境信息。因此,政府需要對市場化行為進行嚴格監管,針對社會團體所提交的環境信息進行嚴格核對,并借助法律手段對違規組織進行嚴厲打擊,引導行業規范化發展,避免過度市場化滋生違規行為。

3. 4 政府應保留必要的管理職能

除監督外,政府還應在環境監測市場化改革中保留核心的管理職能:

第一,保留環境監測的公共服務職能。包括對環境監測信息的收集、核對和檢驗、整理、公示等。對于已經發現的問題需要向上級部門提交相應報告,并對環境危害信息進行評估; 對于公示后群眾提交的質疑問題進行調查,并對調查和處理結果進行公眾反饋,在處理過程中對社會團體或企業的違規行為進行嚴厲打擊,有效提升大眾自主參與的積極性。

第二,保留環境監測市場培育職能。市場培育職能也可以視作市場規范職能,政府部門應善用政府行政管理職能,促進市場秩序和機制的穩定化、公平化、透明化發展,把握環境監測市場化發展中“不完全市場化”的原則,通過政策約束,本著公平性原則避免過度競爭,保持行業本身的半公益化性質。

第三,保留公益性職能和技術職能。政府作為環境監測工作標準的制定者,仍需要通過公益服務提升公眾認可,需要通過技術完善保證標準的規范性。從另一個角度來說,就是要求政府轉變自身定位,將自身置于市場內部,作為一個獨立的競爭者,塑造競爭意識并強化獨有競爭力,以行政工作帶動市場化的良性推進以及市場機制的穩定發展。


4 總結

綜合分析了日本環境監測市場化運作的特點,論證了其實施成效及對中國環境監測市場化發展的借鑒價值,同時針對中國現階段環境監測市場化發展需求,提出了包括市場開放、監督機制同步改革、政府職能有限保留3 個方面的建議。當然,日本環境監測市場化的完善是在近20 年 的摸索和實踐中產生的,其中社會自覺是一個十分重要的保障條件,因此中國在環境監測的市場化發展中也需要重視對公眾、企業、社會組織的自覺意識引導,始終保持環境監測的公益化性質,避免過度商業化。

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